جایگاه انضباط مالی در نظام پولی /قانون جامع و مانعی دربارة بودجه‌ریزی در کشور نداریم

به گزارش پایگاه خبری بانکداری الکترونیک،انضباط مالی دولت به اشکال مختلف با نظام موثر تامین مالی بخش تولید موثر است. برای این مسئله اما یک مقدمه اساسی مورد نیاز است. این که آیا ساختار بودجه بندی در کشور ما بر اساس یک سلسله اصول فنی صحیح تدوین می شود؟ آیا بودجه را به درستی تعریف کرده ایم؟ آیا این تعاریف به روزرسانی شده است؟ دنیا کجاست و ما کجا هستیم؟  این سوالات در گفتگو با دکتر محمد قاسمی ، مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به بحث گذاشته شده اند. وی معتقد است رویکرد کلی در سطح جهانی این است که قوه مقننه مختارانه صلاحیت‌های تصویبی خود را در یک چارجوب قرار داده و محدود کرده‌ اما در مقابل صلاحیت‌های نظارتی خود را افزایش داده است؛   یعنی به جای این که در مباحث تصویب بودجه دخالت بیش از حد شود، صلاحیت‌ها در مرحله نظارت گسترش یافته است. دکتر قاسمی   مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس می گوید: آنچه به نام برنامه های بودجه سالانه در کشور ما تدوین و تصویب می شود کمتر با ساختار و مختصات یک بودجه بندی صحیح همخوانی دارد و به همین دلیل اغلب اهداف مورد نظر دولت ها را تامین نمی کند. این گفتگو از پی می آید:

* از دیدگاه فنی ، انضباط مالی دولت دارای چه وجوهی است؟

از دیدگاه فنی انضباط مالی در بودجه یک تعریف روشن و علمی دارد: برآورد دقیق و توأم با احتیاط منابع دولت و کنترل هزینه‌های دولت. اگر بخواهیم انضباط مالی را در هر کشوری ارزیابی کنیم نیاز است تا تمام منابع دولت و تمام مصارف دولت در بودجه وجود داشته باشد. از اینجا مشکل آغاز می‌شود. سال‌هاست به دلایل مختلف قانون جامع و مانعی دربارة بودجه‌ریزی در کشور نداریم و قوانین قبلی ضعف‌های اساسی به لحاظ تغییر و تحول شرایط دارند که نمی‌تواند کاربرد داشته باشد.

از سویی به دلیل نقص تعاریف قانونی، بخشی از منابع عمومی از بودجه خارج شده  است. مانند منابع تأمین اجتماعی، شهرداری‌ها، نهادها و بنیادها و برخی شرکت‌های دولتی . از سوی دیگر متاسفانه پدیده‌ای که قبلا هم وجود داشت اما در 6- 5 سال اخیر در بودجه‌ریزی بسیار نمود پیدا کرد این است که عملا رایزنی‌هایی وجود داشت بین کارگزاران ارشد دولت و برخی مسوولین کمیسیون تلفیق در مجلس که تفاهم‌های نانوشته‌ای داشتند و می‌دیدیم علی‌رغم صراحت قانون اساسی بخشی از هزینه‌ها و منابع دولت در سقف ماده واحده درج نمی‌شد. به همین دلیل منابع و مصارف در بودجه با آنچه که در نهایت انجام می‌شد متفاوت بود. به طور مثال در سال 90 حدود 10 میلیارد دلار مصارف از محل مازاد درآمد حاصل نفت انجام شد که در سقف هزینه‌های دولت در جداول بودجه‌‌ای درج نشده بود و اتفاقاً به همین دلیل هم مصارف انجام شده از آن محل غیر شفاف بود. بدین ترتیب هنگامی که سقف منابع و مصارف روشن نیست در عمل انضباط مالی قابل تحقق نیست. به همین دلیل می‌توان گفت انضباط مالی طی 6 سال اخیر نسبت به قبل تضعیف شده است.

• با توجه به اینکه قانون بودجه‌ریزی نداریم پس این همه سال بودجه مبتنی بر چه چیزی نوشته می‌شده است؟ دنیا چه می‌کند؟

دو قانون زیربنایی برای تهیه و اجرای بودجه وجود دارد. یک قانون تحت عنوان «قانون برنامه و بودجه» مصوب سال 1351 است دیگری قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366. قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 زمانی تصویب شد که ارکان نظام سیاسی متفاوت بود و مجلس نقش موثری در تصویب بودجه نداشت. وقتی انقلاب اسلامی پیروز شد کل نظام سیاسی تغییر کرد و مجلس اختیارات لازم را گرفت به طوری که اگر دقت کنیم طبق فصل نهم قانون اساسی وی  اصول 13 تا اصل 151 قانون اساسی که قوه مجریه را تعریف می‌کند کلیه ارکان سیاسی باید پاسخگوی مجلس باشند. شاید بتوان گفت که یک نظام شبه پارلمانی ایجاد شده بدین ترتیب با تغییر قانون اساسی یکی از اختیاراتی که به مجلس داده شد، اختیار بررسی و تصویب بودجه به‌طور مؤثر بود که باید سازوکار آن در قوانین تعریف می‌شد؛ قوانینی که در آن حقوق مجلس دربارة چگونگی بررسی و رأی به بودجه به دقت تعریف شده باشد. اما در عمل چنین کاری صورت نگرفت و همچنان قانون برنامه و بودجه سال 51 پابرجاست.

به همین دلیل هم اگر قانون بودجه سال 1355 را کنار قانون بودجه 1365سال یا سال 1375 قرار دهیم ساختار آن تغییر نکرده است. سوال اینجاست مجلسی که در راس امور قرار گرفت آن صلاحیت‌ها و اختیاراتش در مورد بودجه همان صلاحیت‌هاست؟ به عبارت دیگر در بحث بودجه باید چه اطلاعاتی در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد که مجلس را در موضع تصمیم‌گیری راجع ‌به منابع و مصارف عمومی قرار دهد. پس اینکه گفته می‌شود قانون بودجه‌ریزی نداریم در واقع به این معنی نیست که در قانون اساسی به این امر تصریح نشده است. طبق اصل 52 بودجه باید براساس قانون تهیه و برای بررسی و تصویب به مجلس تقدیم شود. پس از انقلاب متأسفانه به این قانون پرداخته نشد.

• به نظر شما در حال حاضر قانونی که باید نوشته شود آیا اصلاح قوانین گذشته است یا اینکه باید دوباره یک قانون مشخص و مدونی درباره تدوین بودجه نوشته و تصویب شود؟

زمانی که درباره سند بودجه صحبت می‌کنیم صرفاً در مورد یک سند مالی صحبت نمی‌کنیم بلکه راجع به یکی از مهمترین ابزارهای مدیریت بخش عمومی کشور که هم حقوق مردم در آن باید تأمین شود و هم حقوق دولت صحبت می‌کنیم. این ابزار چند کارکرد مشخص دارد ابتدا اینکه دولت چگونه مسایل کشور را رتبه‌بندی کرده است. دولت  درک خود را از مسایل کشور و اولویت‌بندی‌های آنها می‌گوید. این اولویت‌بندی خود را در اختصاص اعتبارات نشان می‌دهد. علاوه براین دربارة شیوه‌های انجام وظایف خود و این که چگونه قرار است آنها را با هدف افزایش کارایی و کاهش هزینه‌ها تغییر دهد در این سند باید صحبت شود. علاوه بر این بودجه باید همزمان چند کارکرد اساسی دیگر هم داشته باشد. از جمله این که زمینه را برای بررسی مسوولیت فردی وزرا و وظایف و مسوولیت جمعی وزرا مشخص ‌کند. با آمار و ارقام حساب‌های ملی کشور قابل ارتباط باشد و پاسخگوی نیازهای نظارتی هم باشد.

کارکرد مهم دیگر بودجه دادن این اطمینان به مردم است که منابع کشور در خدمت مصالح آنها به کار گرفته خواهد شد تا مردم را قانع کند که سهم خود را برای تأمین منابع دولت بپذیرند. این کارکرد به دلیل وجود منابع حاصل از نفت تضعیف شده است اما برای تقویت آن دولت باید طی فرایند تهیه بودجه و مجلس طی فرایند بررسی و تصویب بودجه اطلاعات لازم را در اختیار کارشناسان و عامه مردم قرار دهند و زمینه بحث و گفتگو را فراهم کند.

• توازن نقش مجلس و دولت بسیار مهم است. نظر شما چیست؟

مسئله اصلی اینکه بودجه چگونه باید باشد تا هم حقوق مجلس و هم حقوق دولت تامین شود. بودجه سیمای مدیریت بخش عمومی کشور را نشان می‌دهد. در این عرصه هر کدام از ارکان قوه مجریه و مقننه طبق قانون اساسی باید وظایف خود را انجام دهند و قرار نیست قانون اختلالی در این مورد ایجاد کند. در حال حاضر این مساله مخدوش است. اگر قرار باشد زمانی به سمت اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی برویم باید تک‌تک این عناصر تعریف شود. اول این که حقوق و صلاحیت‌های قوه مجریه چیست؟ فرض ما بر این است که حقوق قوه مجریه در مرحله اول تشخیص و اولویت‌بندی مسایل کشور است و در مرحله بعد در اختیار داشتن تمام ارکان اجرایی کشور برای دست‌یابی به اهداف تعیین شده.  وقتی این سند تنظیم و به مجلس ارایه شد قانونگذار حق اظهارنظر دارد اما نه به گونه‌ای که دخالت در مدیریت‌های اجرایی باشد. بخش دوم صلاحیت قوه مقننه که بسیار مهم است، صلاحیت‌های نظارتی است که هم دوره اجرای بودجه و هم  دوره پس از اجرا را شامل می‌شود. برای تأمین این حقوق بودجه باید تبدیل به سند مالی و عملیاتی شود و به جای اینکه صرفاً جداول درآمدی و هزینه‌ای در اختیار مجلس قرار گیرد، اعتبارات براساس حوزه فعالیت‌های دولت و تأثیری که هزینه‌های دولت بر متغیرهای اقتصادی و اجتماعی می‌گذارد همراه با اطلاعات مستند و قابل اتکا در اختیار مجلس و عامه مردم قرار گیرد. اگر چنین سندی در اختیار مجلس قرار گیرد مجلس می‌تواند به جای اینکه ورود به جزئیات کند، شاخص‌هایی که برایش مهم است را هدف‌گذاری کند و نحوه و ترتیب دسترسی به اهداف را برعهده دولت گذارد.

*براساس گفته شما دولت کتابچه لایحه بودجه را می‌آورد و مجلس هم چون هیچ خط‌کش مشخصی ندارد سلیقه‌ای بررسی و تصویب می کند و خودبخود بودجه در اجرا با مشکل مواجه می‌شود. تجربه‌ کشور های دیگر چه می‌گوید؟

مطالعات فراوانی در این باره انجام شده است از جمله کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) مطالعه مفصلی تحت عنوان «چارچوب‌های حقوقی نظام‌های بودجه‌ای» انجام داده‌اند که مرکز پژوهش‌ها آن را ترجمه کرده است. علاوه بر این چهار کنفرانس بین‌المللی درباره حقوق قوه مقننه در بودجه برگزار شده است. روشن است که پیچیدگی اداره جامعه به گونه‌ای است که دولت‌ها به مجموعه‌های متعددی از راهبردهای اجرایی و اختیارات برای حل مسایل احتیاج دارند. نمود این را در بودجه می‌بینیم که هرچه پیش می‌رویم بودجه پیچیده‌تر می‌شود. قوه مقننه هم نگرانی‌های خاص خود را دارد. در دوره‌‌ای دولت‌ها از این پیچیدگی‌های فنی سوءاستفاده کردند و به دنبال گسترش اختیارات خود برای دستیابی به خواسته‌های سیاسی خود بودند که ممکن است منافع عمومی را تأمین نکند. پس بین قوه مقننه و قوه مجریه همواره چالشی وجود دارد.

رویکرد کلی در سطح جهانی این است که قوه مقننه مختارانه صلاحیت‌های تصویبی خود را در یک چارچوب قرار داده و محدود کرده‌اند، اما در مقابل صلاحیت‌های نظارتی خود را افزایش داده‌اند. یعنی به جای اینکه در مباحث تصویب بودجه دخالت بیش از حد شود، صلاحیت‌ها در مرحله نظارت گسترش یافته است. بدین ترتیب اگر مجالس با برخی از پیشنهاد‌های بودجه‌ای دولت نباشند، خودشان اقدام به تغییر لایحه بودجه دولت نمی‌کنند بلکه بودجه را به قوه مجریه پس می‌دهد تا تغییر دهد.

نمود روشن این تحول فرایند در افغانستان بوده است که طی چهار سال اخیر همواره مجلس افغانستان کلیات لایحه بودجه را رد کرده است دلایل عمده این در سال‌های مختلف ذکر شده از این قبیل که به عدالت بین ایالت‌های مختلف توزیع نشده است و یا اینکه این ایراد گرفته شده بود که چرا در یک بودجه حدود 4 میلیارد دلاری، حدود 80 میلیون دلار بودجه در اختیار نهاد ریاست جمهوری قرار داده شده است. نکته مهم این بود که در تمام این سالها مجلس افغانستان بودجه دولت را دستکاری نکرد بلکه پس داد تا دولت اصلاح کند. در کشور ما نیز در مجلس شورای اسلامی از همین قبیل مباحث مطرح می‌شود. با این تفاوت که خود نمایندگان وارد تغییر بودجه می‌شوند، در نتیجه دولت مسلماً اعتراض می‌کند.

تجربه جهانی به این سمت رفته که اختیارات قوه مجریه و مقننه و صلاحیت‌هایی که چه در بخش تصویب و چه در بخش نظارت دارند تصحیح شده است. این اصول که در قانون بودجه‌ریزی تصریح شده است و در هر کشور مطابق با نظام سیاسی، اقتصادی، حقوقی و پیشرفت‌های فنی آن کشور اقدام به طراحی فرایند بودجه‌ریزی کرده‌اند.

*پس گام دوم پس از تعریف، تدوین ضوابط فنی و استانداردها است. آیا ضوابط و استانداردهای معین و مدونی برای بودجه‌ریزی در کشور داریم؟

بخش عمده‌ای از ضوابط فنی بودجه دارای ریشه‌های حقوقی است و در حال حاضر در این مورد خلاء زیادی وجود دارد و باید تصمیم‌گیری و اصلاح شوند. مثل این که معیار اساسی مجاز بودن یک خرج چیست. به لحاظ حقوقی دولت فقط با تصویب قانونگذار می‌تواند منابع عمومی را به یک امر اختصاص دهد. در حال حاضر در این گونه امور در هم ریختگی وجود دارد. مثلاً ردیفی در بودجه می‌آید تحت عنوان کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی اما مشخص نیست که واقعاً این اشخاص حقیقی و حقوقی کدام وظیفه از وظایف دولت را برعهده دارند. به عنوان مثال دیگر، شورای نگهبان مشخص کرده که دیوان محاسبات کشور بر دستگاه‌هایی که در بودجه ذکر شده می‌تواند نظارت کند. در حال این سؤال مطرح می‌شود که آیا برای ذکر شدن در بودجه قاعده جامع و مانعی وجود دارد؟ پاسخ منفی است مثلاً سازمان تأمین اجتماعی تا یک سالی در بودجه ذکر می‌شد و از دوره‌ای در بودجه نیامد. حال تکلیف چیست؟ مثال دیگر موضوع شرکت‌های دولتی است که بحث بسیار مهمی است. از یک طرف نظراتی وجود دارد که بودجه شرکت‌های دولتی باید حتماً به تصویب مجلس برسد در حالی که این پرسش مطرح است که آیا بودجه یک شرکت می‌تواند موضوع تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و با توجه به ماهیت شرکتی، آیا بودجه مصوب می‌تواند موضوع رسیدگی قرار گیرد؟ می‌دانیم که شرکت یک موجود زنده است و روزانه باید در شرایط متغیر تصمیماتی توسط مقامات صلاحیت‌دارها اتخاذ کند.

رویکرد دولت‌ها هم متفاوت بوده است. در دولت قبلی رویکرد به گونه‌ای این بود که شرکت‌های دولتی به اداره دولتی تبدیل شود. با این استدلال که شرکت‌ها ریخت و پاش می‌کنند. این سؤال مطرح است که اگر قرار است که با این شرکت‌ها مانند یک اداره دولتی رفتار شود چرا شرکت ایجاد شده است؟

مباحث فنی دیگری هم وجود دارد مثلاً اگر زمانی بخواهیم ببینیم که در سال 92 شرایط اقتصاد کلان کشور چیست تبعاً یکی از متغیرهای تأثیرگذار بودجه است. این بررسی‌ها نیاز به مدل‌سازی دارد یکی از نشانه‌های غیر علمی بودن بودجه‌ریزی در کشور آن است که نیاز به این‌گونه مدل‌ها احساس نمی‌شود. هنوز دستگاه‌های اصلی ما مدل اقتصادی ندارند. بنابراین موضوعی تحت عنوان اثر بودجه بر اقتصاد ملی قابل بررسی نیست.

موضوع مهم مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های دولت است. ما جزء محدود کشورهایی هستیم که وزارت امور اقتصادی و دارایی، مدیریت بدهی را انجام نمی‌دهد و سازوکاری برای تجمیع مجموعه تعهدات و بدهی‌های دولت ندارد. یکباره دیده می‌شود که موضوع بدهی پیمانکاران برجسته می‌شود. این پدیده دو دلیل مشخص دارد یکی اینکه دولت با توجه به اینکه هزینه‌های جاری عمدتاً اجتناب‌ناپذیر هستند وقتی منابع تحقق نمی‌یابد اولین جایی که کاهش می‌دهد بودجه عمرانی کشور است. دیگر اینکه مبنای بودجه ما نقدی است. بدین معنا که اگر یک طرح در طول سال عمرانی 100 واحد اعتبار مصوب دارد، یعنی حداکثر تعهدی که می‌شود ایجاد کرد 100 واحد است، در حالی که این با ماهیت طرح عمرانی سازگار نیست. طرح عمرانی ماهیتاً نمی‌تواند با حسابداری نقدی کار کند و باید با حسابداری تعهدی کار کند. اینها ضعف‌های فنی است که وجود دارد که معمولاً سیاست‌گذاران و سیاست‌مداران از کنار آن به راحتی می‌گذرند اما ریشه مشکلاتی است که همه آنها قول به رفع آنها را می‌دهند.

• اصلاحات بودجه‌ای چگونه می‌تواند انجام شود؟

مطالعات تطبیقی درباره بودجه‌ریزی در کشورها می‌تواند الگوهای عملی مفید باشد. یکی از راهکارها این است که در دو سطح سند بودجه تهیه شود. یک سطح اینکه قوه مجریه راهبردهای بودجه‌ای را برای حل مسایل کشور در حوزه‌های مختلف وظایف دولت تعیین کند و هزینه‌های هر راهبرد اجرایی و دستگاه‌های مسئول برای دستیابی به اهداف را تعیین کند. سپس مجلس این سند را بررسی و تصویب کند و دولت بر مبنای مصوبه مجلس بودجه تفصیلی را تهیه و اجرا کند . اینکه یک دولت بتواند مشخص کند که کارها را با چه راهبردی انجام می‌دهم و مبنای قانونی این راهبرد چیست و چقدر هزینه دارد و چه هدفی دارد و چه کسی هم مسئول پاسخ‌گویی است یک سندی تهیه می‌شود که می‌تواند حقوق قوه مقننه را تأمین کند. در حقیقت مجموعه اطلاعاتی را در بر دارد که مجلس باید راجع به این سطح تصمیم‌گیری کند. سپس نحوه تقسیم منابع بین دستگاه‌ها که اهداف را تأمین می‌کند توسط دولت تهیه و برای اطلاع به مجلس داده می‌شود که مسوول آن نیز رئیس جمهور خواهد بود. پس دو سطح بودجه خواهیم داشت سطح اول در سطح قوه مقننه و سطح دوم سند تفصیلی بودجه که تقسیم منابع و وظایف بین دستگاه‌ها مربوط به قوه مجریه است. اما برای اینکه قوه مجریه به مقننه اطمینان دهد که آنچه تصویب کرده با آنچه که خودش تصویب کرده مغایر نیست محض اطلاع و انتشار به قوه مقننه می‌فرستند که در اینجا معیار بررسی‌های بودجه‌ای متفاوت می‌شود. همچنین بدین ترتیب وظیفه دیوان محاسبات کشور هم متفاوت می‌شود و وظیفه آن تهیه گزارش سالیانه‌ای خواهد داد مبنی بر اینکه آیا به اهداف تعیین شده دست یافتیم یا خیر.

* به نظر شما اجرای این فرایند در کوتاه مدت میسر است؟

اصلاح فرایند بودجه به سمت این‌ الگو یک ساله امکان‌پذیر نیست. اما می‌توان الگوی اجرایی طراحی کرد که ظرف 5 سال قابل انجام باشد و به تدریج انجام شود. شاید نیاز باشد که مخارج بودجه به دو بخش تقسیم شود یکی مخارج اجتناب‌ناپذیر است که بر مبنای مجموعه‌ای از قوانین ایجاد شده است و بخش دیگر بخش منابع قابل تصمیم‌گیری است. ممکن است سالی 5 تا 10 درصد بودجه قابل تصمیم‌گیری باشد اما با استفاده از مثلاً تکنیک‌هایی مثل بودجه‌ریزی بر مبنای صفر تعدیل شده می‌توان به تدریج زمینه بررسی بودجه دستگاه‌ها را به شیوه فوق فراهم کرد. علاوه بر این حرکت به سمت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد هم به این ترتیب قابل تحقق خواهد بود.
*اگر تعریف درست و منطقی از بودجه داشته باشیم می توانیم انتظار یک فرایند موثر نظارت را داشته باشیم به نظر شما این ساختار چگونه باید باشد؟

متاسفانه در حوزه نظارت‌های عمومی از جمله نظارت بر بودجه ادبیات نظری غنی در کشور نداریم. در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 قرار بود نظام نظارتی چه در بخش بودجه جاری و چه در بخش بودجه عمومی طراحی شود. در حوزه بودجه عمرانی قرار بود که بر نحوه اجرای طرح‌های عمرانی نظارت عملیاتی انجام شود، متأسفانه در زمانی که سازمان برنامه و بودجه وجود داشت نتوانست نظام نظارتی ایجاد کند.

در حال حاضر مفهوم نظارت در دنیا متفاوت شده است و پاسخگویی مقامات از سمت پاسخگویی در مقابل مقامات بالاتر یا حتی مجلس به سمت پاسخ‌گویی به مردم رفته است.

مرحله گزارش‌دهی دربارة بودجه در ایران مفقود است. گزارش‌دهی منظم و با قاعده مقدمه نظارت است. در کتابهای درسی دانشگاهی درباره بودجه می‌گویند که بودجه 5 مرحله دارد: تهیه، تصویب، اجرا، گزارش‌دهی و نظارت. اما در ایران گفته می‌شود که بودجه‌ریزی 4 مرحله دارد: گزارش‌دهی را نادیده می‌گیرند. وقتی گزارش‌های دوره‌ای تهیه و منتشر می‌شود، جامعه کارشناسی و جامعه مدنی نسبت به آنها واکنش نشان می‌دهند. این مرحله اگر جدی گرفته شود یکی از نقایص اساسی مدیریت بخش عمومی در کشور که آثار سیاسی هم دارد رفع می‌شود.

منبع:تارگاه پزوهشکده پولی و بانکی

گفتگو از محمود فراهانی