نقش سهامداران در مديريت بانك مركزي

مجمع عمومي در شركت هاي تجاري جايي است كه سهامداران يا نمايندگان آنها در آن حاضر مي شوند و درباره مسائل مهم و اساسي شركت تصميم گيري مي كنند.

به گزارش پایگاه خبری بانکداری الکترونیک به نقل از ماهنامه بانکداری آینده شماره 29 ، تصميم گيري درباره مسائل عادي و روزمره شركت را مديران شركت انجام مي دهند كه منصوب سهامداران هستند و تصميم گيري درباره مسائل اساسي و بنيادين را سهامداران در مجمع عمومي شركت انجام مي دهند.

به طور كلي شركت ها سه ركن اصلي دارند.
1. مجمع عمومي كه تصميمات كلان و استراتژيك را مي گيرد.
2. هيات مديره كه تصميمات روزمره را مي گيرد و اداره شركت را برعهده دارد.
3. بازرس كه چشم سهامدار است و موظف است عملكرد مديران شركت را مورد بررسي قرار دهد و گزارش هاي لازم را به سهامداران شركت ارائه كند.

خلاف جهت سهامدار
قانون پولي و بانكي كه اساسنامه بانك مركزي است نيز چنين تصوري از اين بانك دارد و آن را همچون يك شركت سهامي در نظر گرفته است. در اين شركت سهامي، دولت صاحب سهام بانك مركزي است و از اين رو در مجمع آن حق حضور دارد. رئيس كل و هيات عامل بانك مركزي نقشي نظير هيات مديره شركت را برعهده دارند و هيات نظارت نيز در بانك مركزي نقشي شبيه به نقش بازرس در شركت ها را برعهده دارد. تا اينجا همه چيز معقول و منطقي به نظر مي رسد اما بررسي دقيق تر كاستي هاي اين ديدگاه را نشان مي دهد. نخست اينكه در يك شركت تجاري، هدف يك چيز است: كسب سود بيشتر براي سهامداران. شركت هدف ديگري غير از اين ندارد. اما در بانك مركزي، هدف اصلي و اوليه، حفظ ارزش پول است و نه كسب سود براي دولت. بنابراين، نكته اول اين است كه مجمع عمومي در بانك مركزي تشكيل مي شود تا چه چيزي را بررسي كند؟

اگر هدف بانك مركزي و مقامات آن كسب سود نيست، كاركرد مجمع عمومي چه مي تواند باشد. نكته دوم اين است كه در شركت هاي سهامي، مديران شركت بايد در چارچوب اهداف و ماموريت هاي تعيين شده سهامداران در مجمع عمومي حركت و فعاليت كنند و هرگاه مديران در جهت اهداف ديگري حركت كنند مي گوييم كه مساله نمايندگي يا Agency Problem ايجاد شده است. حال آنكه درباره بانك مركزي اساساً موضوع به نحو ديگري است و براساس اصل استقلال بانك مركزي، اساساً بانك مركزي بايد در پي تحقق اهدافي غير از اهداف كوتاه مدت دولت باشد و تعقيب اهداف تعيين شده دولت، نه حاكي از قدرت كه نشان دهنده ضعف بانك مركزي است. اگر بانك مركزي در جهت منافع سهامدار خود كه همان دولت است حركت كند نمي تواند مستقل باشد و اگر مستقل نباشد نمي تواند به اهداف قانوني خود برسد. اما چرا بانك مركزي يك شركت تلقي  شده است؟ مگر نه اين است كه كاركردهاي بانك مركزي آن را بسيار شبيه به يك سازمان حاكميتي نشان مي دهد؟ پاسخ را بايد در تاريخ جست وجو كرد.

ريشه هاي تاريخي
بانك هاي مركزي در آغاز بانك هاي تجاري بودند. سال ها پيش از آنكه دولت ها به چاپ و نشر اسكناس روي آوردند، بانك هاي تجاري مبادرت به دريافت مسكوكات طلا و نقره از مردم و ارائه رسيدهايي به آنان مي كردند كه ريشه هاي اسكناس هاي امروزي محسوب مي شدند. از آنجا كه هر بانكي اسكناس هاي خاص خود را چاپ مي كرد، اسكناس هاي تقلبي زيادي چاپ و در بازار پخش شده بود. از اين رو بانك هاي تجاري ذخاير مسكوكات خود را نزد بانكي بزرگ و معتبر سپرده مي كردند و اسكناس يا برات هاي صادره از آن بانك ها را مي پذيرفتند. بدين ترتيب عملاً فقط يك بانك معتبر كاركرد انتشار اسكناس را در كشور برعهده مي گرفت. اين بانك معتبر بعدها تبديل به بانك مركزي شد و سهام آن را نيز دولت خريداري يا مصادره كرد. بنابراين بانك هاي مركزي در ابتدا شركت هاي خصوصي بودند اما بعدها دولت آنها را مصادره يا تملك كرد و تبديل به سهامدار آنها شد. بانك هاي مزبور، بعدها نقش بانكدار دولت را نيز برعهده گرفتند. آنها در راستاي ايفاي اين نقش، حساب درآمدها و مخارج دولت را نيز نگه مي داشتند و در ترازي كه منتشر مي كردند، دخل و خرج دولت نيز نشان داده مي شد. بعدها بسياري از كشورها به دلايل گوناگون به اين نتيجه رسيدند كه سهامدار بودن دولت در بانك مركزي مي تواند آثار سوئي داشته باشد كه يكي از آنها لطمه به استقلال بانك مركزي است. از اين رو در پي آن برآمدند كه سهام بانك مركزي را به مردم واگذار كنند و به اين ترتيب عرضه سهام بانك مركزي در بازارهاي اوراق بهادار انجام شد.

تقابل مردم و سهامداران
فروش سهام بانك مركزي به مردم اگرچه مي تواند جالب به نظر برسد و آثار مثبتي هم خواهد داشت اما به نوبه خود سوالاتي را مطرح مي كند. آيا به عنوان سهامدار بانك مركزي مي توانم در عزل و نصب اعضاي هيات مديره بانك مركزي نقش داشته باشم؟ آيا سهامداران مي توانند از سودي كه بانك مركزي درنتيجه سياست پولي يا امور حاكميتي تحميل مي كند (مثل دريافت حق الضرب) سهمي ببرند؟ آيا هيات ناظران بانك مركزي بايد منافع سهامداران را مد نظر قرار دهد يا منافع كل مردم را؟ آيا هيات ناظران را بايد سهامداران انتخاب كنند يا دولت به نمايندگي از مردم؟ ملاحظه مي شود كه مجمع عمومي بانك مركزي نمي تواند مثل مجمع عمومي ساير شركت ها باشد و سهامدار اين بانك خواه دولت باشد خواه سهامداران خصوصي، حقوق سهامداري متعارف شركت ها را نمي توان در آن در نظر گرفت. همچنين بايد به اين نكته نيز توجه داشت كه تراز بانك مركزي دو نوع است. يكي صورت دارايي ها و مخارج بانك مركزي به عنوان يك موجوديت مستقل از دولت كه اموال و تعهدات آن مستقل از دولت است و ديگري به عنوان موجوديتي كه بانكدار دولت است و دفاتر آن نشان دهنده دخل و خرج دولت است. راه حلي كه برخي از كشورها انتخاب كرده اند اين است كه بُعد شركتي بانك مركزي را از بُعد حاكميتي آن جدا كرده اند. بانك مركزي به عنوان يك شركت، عملياتي را انجام مي دهد كه عرفاً و قانوناً به اين عمليات كارمزد تعلق مي گيرد و سودآور است، از اين منظر بانك مركزي همانند يك شركت است و مجمع و بازرس داشتن آن نيز در همين راستا قابل توجيه است، اما دولتي بودن سهامدار بانك مركزي توجيهي ندارد و هيچ ايرادي ندارد كه سهام بانك مركزي در بازار فروخته شود؛ چرا كه اين نوع عمليات بانك مركزي حاكميتي نيست بلكه تجاري است.

شيوه حل وفصل مساله
بانك مركزي خدمات چاپ كاغذ اوراق بهادار به دولت ارائه مي كند و بهاي آن را دريافت مي كند. اين عمليات يك عمليات تجاري است و سودي كه از اينجا حاصل مي شود با سود بسياري ديگر از شركت ها كه مشمول واگذاري شده اند هيچ تفاوتي ندارد. البته اگر سهام بانك مركزي به دليل تجاري بودن اين فعاليت ها واگذار شود، مي توان حقوق صاحبان سهام درباره مديريت اين بانك را براي دولت نگه داشت كمااينكه درباره بسياري ديگر از شركت هاي دولتي كه به بخش خصوصي واگذار شده اند، مديريت آنها به دلايل متعددي باقي مانده است. حداقل فايده واگذاري سهام بانك مركزي به مردم و معامله آن در بورس اين است كه تصميمات تحميلي دولت عليه بانك مركزي آثار سوء خود را بر ارزش سهام اين بانك نشان خواهند داد و اين همچون ترمزي براي تصميمات يكجانبه و تحميلي دولت درباره دارايي هاي بانك مركزي عمل خواهد كرد. در چنين حالتي، حسابرسي بانك مركزي نيز نيازمند هيات ناظران دولتي نخواهد بود و مي تواند بنا به تشخيص سهامداران، حسابرسي را برعهده يك موسسه معتبر حسابرسي داخلي يا حتي بين المللي گذاشت. امروزه در اكثر بانك هاي مركزي دنيا حسابرسي آنها را موسسات معتبر بين المللي انجام مي دهند.

در اين حالت، از آنجا كه مسائل حاكميتي و امور مربوط به بانكداري دولت از تراز بانك مركزي خارج مي شوند، دغدغه هاي امنيتي و نظاير آن درباره ارائه اطلاعات حساب هاي بانك با حسابرسان بخش خصوصي وجود ندارد، اما امور حاكميتي مانند چاپ نشر اسكناس و نيز ايفاي نقش با عنوان بانكدار دولت كاملاً از مسائل طرح شده خارج مي شوند و نه دولت و نه سهامداران نبايد حق اظهارنظر در اين باره داشته باشند. (نظارتي شبيه به نظارت ديوان محاسبات يا سازمان بازرسي كل در ايران كه هر دو در بانك مركزي حضور دارند كفايت مي كند؛ اينها مي توانند مطابقت حساب ها و عدم اختلاس و نظاير آن را گواهي كنند.) ديگر نيازي به اين نيست كه دولت در تقسيم سود و زيان ناشي از چاپ و نشر اسكناس، حق الضرب و نظاير آن سهمي داشته باشد. تكليف اين امور را بايد تا جاي ممكن در قانون معين كرد و در غير آن بايد خود مقامات بانك مركزي مستقل از ميل دولت تصميم بگيرند نه اينكه مصالح دولتمردان در اين باره تعيين كننده باشد.

ترجمه و تنظيم: اسد حيدري
منابع:

http://www.farsnews.com/printable.php?nn=13921001001273
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-76122016000500765&script=sci_arttext&tlng=en
https://www.bis.org/review/r170929b.pdf