مرور نقش بانک های مرکزی در ثبات مالی

به گزارش پایگاه خبری بانکداری الکترونیک ، مأموریت‌ها و دستورالعمل‌های قانونیِ بسیاری از بانک‌های مرکزی فراتر از اهداف ثبات قیمت و اجرای سیاست‌های پولی است و جنبه‌های مختلف ثبات مالی، مقررات بانکی و مالی و اختیارات نظارتی را نیز شامل می‌شود. این فعالیت‌ها در دو دسته قرار می‌گیرند: (الف) تنظیم مقررات و نظارت بر بانک‌های مختلف و (گاهی اوقات) مؤسسات مالی دیگر و (ب) نظارت و مقابله با خطرات در سطح سیستم بانکی برای حفظ ثبات مالی (سیاست‌های احتیاطی کلان).

محتوا و نقش سیاست‌های احتیاطی کلان

سیاست احتیاطی کلان، یک مفهوم نسبتاً جدید است و همیشه به طور دقیق از نظر مفهومی یا عملی تعریف نمی‌شود؛ اگرچه ریشه این رویکرد به اواخر دهة 1970 بازمی‌گردد، این بحران مالی جهانی اخیر بود که باعث شد سیاست‌گذاران در سراسر جهان از این ایده استقبال کنند و واقعاً به تصویب عملی آن علاقه‌مند باشند.

هدف از سیاست احتیاطی کلان، شناسایی و محدود کردن ریسک سیستمیک، یعنی خطر ایجاد اختلالات گسترده در ارائه خدمات مالی است. تمرکز این سیاست روی کل سیستم مالی است. سیاست احتیاطی کلان از ابزارهای اولویت اول که برای هدف قرار دادن منابع ریسک سیستمیک تنظیم شده‌اند استفاده می‌کند. این بدان معناست که سیاست احتیاطی کلان، یک پل ارتباطی بین مقررات خرد احتیاطی نظارت بر بانک‌ها و سایر مؤسسات مالی و سیاست‌های پولی و کلان اقتصادی است.

راه‌اندازی سیاست‌های احتیاطی کلان، انتظارات جلوگیری از بروز بحران مالی سیستماتیک جدید در مقیاس سال 2009-2007 و هموارسازی چرخه‌های تجاری و اقتصادی را افزایش داد. با این حال، هنوز هم خیلی زود است که بگوییم آیا این انتظارات می‌تواند برآورده شود یا خیر. بیشتر کشورها هنوز در مرحله تدوین ساختارهای حاکمیتی مربوطه، توسعه تحقیق و تجزیه و تحلیل و آزمایش ابزارهای مختلف سیاست‌گذاری قرار دارند. تجزیه و تحلیل دوره‌ای متقابل صندوق بین‌المللی پول تا سال 2013 نشان می‌دهد که (الف) اقتصادهای نوظهور بازار نسبت به اقتصادهای پیشرفته از ابزارهای احتیاطی کلان استفاده می‌کنند. (ب) اقتصادهای نوظهور تمرکز خود را روی اقدامات مربوط به ارز مبادله می‌کنند در حالی که اقتصادهای پیشرفته از ابزارهای مبتنی بر وام‌گیرنده مانند حداکثر نسبت وام به ارزش (LTV) و نسبت بدهی به درآمد (DTI) را ترجیح می‌دهند. (ج) برخی از این اقدامات با کاهش نرخ رشد اعتبار واقعی و قیمت مسکن همراه است. (د) اقدامات اتخاذشده در سطح ملی از طریق معاملات مالی بین مرزی اعمال می‌شوند.

اجرای سیاست‌های احتیاطی کلان در اکثر موارد به بانک‌های مرکزی واگذار شده است. آنها یا مستقیماً یا از طریق نهادهای سیاست خارجی که در آن نقش اصلی را ایفا می‌کنند، درگیر هستند. در انگلستان، اعضای کمیته سیاست‌گذاری مالی در بانک مرکزی انگلیس، مشابه کمیته سیاست پولی منصوب می‌شوند. در مورد منطقه اتحادیه اروپا ESRB نقش اصلی را توسط بانک مرکزی اروپا بازی می‌کند. فقط فدرال رزرو ایالات متحده در شورای نظارت بر ثبات مالی (FSOC) از موقعیت پایین‌تری نسبت به سایر رقبا برخوردار است.

نقاط قوت و ضعف دخالت بانک مرکزی در تنظیم بانک و سیاست‌های احتیاطی کلان

اگرچه اکثر بانک‌های مرکزی مدت‌هاست درگیر مقررات و نظارت‌های بانکی و مالی و اخیراً نیز در سیاست‌های احتیاطی کلان درگیر هستند، دخالت آنها بدون بحث و انتقاد نیست. از یک سو، بسیاری از استدلال‌ها به نفع تعامل بانک‌های مرکزی در تنظیم و نظارت بانکی وجود دارد که به هم‌افزایی بین سیاست‌های پولی و مقررات بانکی و نظارت اشاره دارند. مقررات بانکی و مالی هر دو بر عرضه پول (از طریق ضریب فزایندة پولی) و تقاضا برای پول (از طریق سرعت پول) تأثیر دارند و شرایط پولی و سیاست پولی بر ثبات مالی تأثیر می‌گذارد؛ بنابراین تنظیم مقررات بانکی و نظارت بر صلاحیت توسط بانک مرکزی فرصتی برای هماهنگی بهتر فراهم می‌کند. استدلال‌های مشابهی نیز در مورد هم‌افزایی قیمت و ثبات مالی ارائه شده است؛ اما با این حال قیمت نمی‌تواند رشد اقتصادی پایدار را بدون ثبات مالی تضمین کند.

استدلال‌های دیگر و عملی‌تر به شباهت مهارت‌ها و دانش حرفه‌ای مورد نیاز در سیاست پولی و نظارت بانکی و استفاده از منابع داده یکسان که تا حد زیادی مبتنی بر گزارش‌های بانکی است، اشاره دارد.

استدلال‌های فوق در مورد سیاست‌های احتیاطی کلان نقش بسیار پر رنگ‌تری دارد؛ زیرا از نظر مفاد، هم‌افزایی‌های احتمالی، پایگاه‌های داده و تخصص حرفه‌ای مورد نیاز نسبت به نظارت سنتی به سیاست‌های پولی نزدیک‌تر هستند. صاحب‌نظرانِ مخالف، استدلال می‌کنند که قیمت و ثبات مالی همیشه با هم هماهنگ نیستند و دستیابی به آنها نیاز به سیاست‌های متفاوتی دارد که ممکن است در یک نقطه معین با هم در تناقض باشند. علاوه بر این، مفهومِ ثبات مالی همیشه به طور دقیق از نظر عملیاتی تعریف نشده است و هیچ مدل عملیاتی مناسبی وجود ندارد که بتواند با استفاده از ابزارهای سیاست پولی، بانک‌های مرکزی را در چگونگی دستیابی به اهداف ثبات مالی راهنمایی کند.

این استدلال را می‌توان با استناد به قانون Tinbergen توسعه داد که می‌گوید؛ تعداد اهداف سیاست نمی‌تواند از تعداد ابزارهایی که در اختیار سیاست‌گذاران است، تجاوز کند؛ بنابراین اگر یک بانک مرکزی از نرخ بهرة کوتاه‌مدت به عنوان تنها ابزار خود استفاده کند، نمی‌تواند بر دو هدف متفاوت تمرکز کند (ثبات قیمت و ثبات مالی).

با این وجود، از زمان بحران مالی جهانی 2009-2007 اکثر بانک‌های مرکزی در اقتصادهای پیشرفته سیاست‌های پولی را با استفاده از تنها یک ابزار، یعنی نرخ سود کوتاه‌مدت انجام نمی‌دهند. بزرگ‌ترین بانک‌های مرکزی (بانک مرکزی آمریکا، بانک مرکزی اروپا، بانک مرکزی ژاپن و بانک مرکزی انگلیس) در اشکالِ مختلفِ انبساطِ پولی درگیر هستند؛ بنابراین آنها از بیش از یک ابزار استفاده و در واقع از اهداف ثبات مالی مراقبت می‌کنند. در نتیجه این امر می‌تواند با استفاده از دو ابزار جداگانه (نرخ سود کوتاه‌مدت و نسبت کفایت سرمایة بخش بانکی) حاصل شود.

افزایش ریسک اقتصادی با افزایش ثبات قیمت

ثبات قیمت می‌تواند در شرایط خاص، ریسک بیش از حد را تشویق کند و می‌تواند بین چرخه‌های تجاری و مالی اختلاف ایجاد کند؛ بنابراین حداقل به صورت فرضی، مشارکت بانک‌های مرکزی در سیاست‌های احتیاطی کلان ممکن است آنها را در معرض ضرورت پیگیری اهداف متضاد قرار دهد.

این نوع خطرات، زمانی افزایش می‌یابند که بانک مرکزی درگیر در نظارت و تدوین مقررات در فعالیت‌های احتیاطی خرد باشد و مسئولیت مستقیم پایداریِ سیستم بانکی و مالی را به تنهایی به عهده گیرد؛ وقتی بانک مرکزی با موضوعات حساس سیاسی تنظیم و نظارت بانکی و مالی سر و کار دارد (در صورت عدم موفقیت)، آنچه به نظر می‌رسد مزیت اصلی بانک مرکزی است؛ یعنی استقلال از دولت، ممکن است به خطر بیفتد.

این خطر در گزارشات مربوط به استقلال بانک مرکزی به ویژه در مورد اقتصادهای نوظهور و بازارهای در حال گذار مورد بحث قرار گرفته است؛ اما تجربة بحران مالیِ جهانی اخیر نشان می‌دهد که این مسئله برای بانک‌های مرکزی در اقتصادهای پیشرفته نیز یک چالش جدی است؛ زیرا آنها به شدت درگیر سیاست‌های نجات و توانبخشی بخش مالی هستند.

تجربه بانک مرکزی اروپا

بانک مرکزی اروپا فعالیت خود را از سال 1999 به عنوان یک مرجع «صرفاً» پولی طبق سنت بانک مرکزی آلمان (Bundesbank) آغاز کرد. هدف اصلی آن حفظ ثبات قیمت است که توسط شورای حاکمیت بانک مرکزی اروپا به عنوان حفظ تورم زیر 2 درصد، اما نزدیک به آن در دوره میان‌مدت عملیاتی شده است. بانک مرکزی اروپا در تصمیمات پولی خود، استراتژی دو عاملی مبتنی بر ثبات را بر اساس تحلیل اقتصادی و پولی دنبال می‌کند که از نظر هدف‌گذاری پولی سنتی و چارچوب‌های هدفمند مستقیم تورم متفاوت است؛ اما از تجربه هر دو نتیجه شده است.

در دهه اول بهره‌برداری از آن، نرخ بهره کوتاه‌مدت، اصلی‌ترین ابزار سیاست پولی بانک به شمار می‌رفت. از سال 2008، بانک مرکزی اروپا شروع به استفاده از اقدامات «غیر استاندارد» کرد که هدف آن رسیدگی به عواقب بحران مالی جهانی تا سال 2010 و پس از آن با هدف پاسخ به بحران بدهی و بحران مالی اتحادیه اروپا بود. در ژانویه سال 2015، پس از اینکه نرخ بهرة کوتاه‌مدت خود را نزدیک به صفر رساند، بانک مرکزی اروپا عملیات انبساط پولی در مقیاس بزرگ را اجرا کرد که در درجه اول بازار بدهی‌های دولتی را هدف قرار می‌دهند (به دلیل عرضه ناکافی اوراق قرضه تجاری و اوراق بهادار).

بحران‌های مالی جهانی و اروپایی همچنین منجر به دخالت بانک مرکزی اروپا در کارهای مربوط به ثبات مالی از جمله تعیین مقررات احتیاطی و نظارت شد. پارلمان و شورای اروپا در دسامبر 2010 دو آیین‌نامه اتحادیه اروپا را تصویب كردند كه ERSB را ایجاد كرد و وظایف ECB را در رابطه با عملکرد آن تعیین می‌كرد. ESRB فعالیت خود را در سال 2011 به عنوان بخشی از سیستم نظارت اقتصادی اروپا (ESFS) با مأموریت نظارت کلان بر سیستم مالی اتحادیه اروپا آغاز کرد. وظایف اصلی ESRB شامل شناسایی و اولویت‌بندی خطرات سیستماتیک، صدور اخطار در صورت بروز خطرات قابل توجه و ارائه توصیه‌هایی برای اقدامات درمانی است.

بانک مرکزی اروپا در عملکرد ESRB نقش اصلی دارد. اول، هیئت عمومی ESRB شامل رئیس و معاون رئیس بانک مرکزی اروپا و رؤسای بانک‌های مرکزی ملی کشورهای عضو اتحادیه اروپاست. رئیس بانک مرکزی اروپا عضو اعضای عمومی ESRB است. دوم، کمیتة رهبری ESRB به ریاست رئیس ESRB (یعنی رئیس ECB) تشکیل می‌شود و معاون رئیس بانک مرکزی اروپا و چهار عضو شورای عمومی بانک مرکزی اروپا را شامل می‌شود. سوم، حوزه مربوطه بانک مرکزی اروپا در این زمان نقش دبیرخانة ESRB را انجام می‌دهد.

برای انجام ارزیابی جامع از فعالیت ESRB و اثربخشی آن در کاهش خطرات ثبات مالی هنوز خیلی زود است. در این مرحله بحث هم‌افزایی یا تعارض بین سیاست‌های احتیاطی کلان و ابزارهای آنها و اهداف و ابزارهای سیاست پولی حتی دش وارتر است. سیاست احتیاطی کلان در اتحادیة اروپا هنوز در مرحله نسبتاً اولیة عملیاتی‌سازی قرار دارد. دو آیین‌نامه اصلیِ احتیاطی کلان شامل، دستورالعمل نیاز سرمایه (CRD) و مقررات تنظیم سرمایه (CRR) به تازگی از اول ژانویه 2014 آغاز شده‌اند. اجرای آنها در دست مقامات نظارتی و قانون‌گذاری ملی است که با سرعت‌های مختلف پیش می‌روند. نقش ESRB عمدتاً نظارت و پایش بر این روند است.

مکانیسم نظارت منفرد (SSM)

در نهایت، بانک مرکزی اروپا از پایا ن سال 2014 در تنظیم مقررات خرد و نظارت بر بزرگ‌ترین بانک‌های منطقه یورو از طریق SSM درگیر شد. SSM یکی از ارکان اتحادیه بانکی را تشکیل می‌دهد که این شانس را دارد تا سهم قابل توجهی در ثبات مالی در سطح اتحادیه اروپا داشته باشد، شفافیت سیستم بانکی منطقه را افزایش دهد، خطرات احتمالی حاصل از تجزیه منطقه یورو را کاهش دهد، ادغام بازارهای مالی را عمیق‌تر کند و در نتیجه ساز و کار انتقال پول در منطقه یورو را کارآمدتر کند.

افزایش آرامش بازار در بازارهای مالی منطقه یورو ممکن است دلیلی بر عملیاتی بودن قابل توجه پروژه اتحادیة بانکی و انتظارات مثبت در زمینه عوامل اقتصادی باشد. در صورت موفقیت‌آمیز بودن این پروژه سایر ستون‌های اتحادیه بانکی، یعنی مکانیسم تک قطعنامه‌ای (SRM) (که در مراحل اولیه اجرای آن قرار دارد) و سیستم بیمه سپرده‌گذاری منطقه‌ای یورو (عنصری که در گذشته وجود نداشت)، می‌توانند خطر فشار بر بانک مرکزی اروپا را کاهش دهند. تجربه سال 2010 نشان می‌دهد که این یک خطر صرفاً فرضی نیست. مشارکت بانک مرکزی اروپا در برنامه‌های نجات کشورهای منطقه حاشیه یورو که از مشکلات بدهی عمومی و بحران‌های مالی رنج می‌برند (به ویژه یونان) این شک و تردید را ایجاد کرده است که آیا بانک مرکزی اروپا فراتر از مأموریت قانونی خود عمل کرده و درگیر فعالیت‌های تحقیقاتی و مالی شده است؟

نتیجه‌گیری

از نظر تاریخی، بسیاری از بانک‌های مرکزی در سراسر جهان درگیر کارهای مختلفی در رابطه با ثبات مالی و تنظیم مقررات احتیاطی بودند. این درگیری‌ها اکثراً بحث‌برانگیز هستند. از یک طرف، درگیر بانک مرکزی در این زمینه‌ها این امکان را فراهم می‌کند تا هماهنگی بهتری در سیاست‌های پولی و نظارت بخش بانکی و مالی انجام شود که بر یکدیگر تأثیر مستقیم و دو طرفه دارند. از طرف دیگر تحت شرایط خاص، این عملکردِ دوگانه می‌تواند منجر به خطر افتادن مأموریت اصلی بانک مرکزی، یعنی اجرای سیاست پولی با هدف ثبات قیمت و در نتیجه استقلال بانک مرکزی شود.

تحولات در طول و پس از بحران مالی جهانی 2009-2007 این نگرانی‌ها را تأیید می‌کند. مشارکت بانک‌های مرکزی در تنظیم و نظارت بخش بانکی و مالی افزایش یافته و چارچوب جدیدی از سیاست‌های احتیاطی کلان توسط بانک‌های مرکزی نقش اصلی را ایفا می‌کنند. چندین بانک مرکزی از دولت‌ها و مؤسسات مالی، حمایت‌های شبه مالی کرده‌اند که کاملاً خارج از اختیارات بانک مرکزی است.

برای اولین دهه از فعالیت خود، بانک مرکزی اروپا این مشکل را نداشت. این بانک به عنوان یک بانک مرکزی صرفاً با یک مأموریت ثبات قیمت فقط با استفاده از نرخ بهرة کوتاه‌مدت به عنوان تنها ابزار سیاست‌گذاری خود عمل می‌کرد؛ اما از سال 2008 در اوج بحران مالی جهانی، وضعیت، وظایف و ابزار آن شروع به تغییر کرد:

1-    این بانک مثل بانک فدرال ایالات متحده و سایر بانک‌های مرکزی، بانک مرکزی اروپا در موارد مختلف مانند LOLR فعالیت کرد.
2-    با توجه به اختلال در بازار بین بانکی، تصمیم به جایگزین کردن نقش خود گرفت و از نقدینگی سررسیدهای گوناگون بانک‌ها و انجام عملیات باز بازار دو طرفه استفاده کرد.
3-    از زمان وقوع بحران بدهی در سال 2010، بانک مرکزی اروپا در ارائه پشتیبانی به دولت‌ها و بانک‌های دچار معضل مالی در کشورهای تحت تأثیر بحران (به ویژه در یونان) مشارکت دارد. بدیهی است که بانک مرکزی اروپا فراتر از دستورات خود عمل کرده است و احتمالاً منجر به نقض مادة 123 پیمان عملکرد اتحادیه اروپا که بانک مرکزی اروپا و بانک‌های مرکزی ملی را برای تأمین مالی دولت‌ها منع می‌کند، شده است.
4-    از سال 2011، بانک مرکزی اروپا به طور غیر مستقیم (از طریق ESRB) در نظارت احتیاطی کلان، شرکت دارد.
5-    از سال 2014 بانک مرکزی اروپا به طور مستقیم در تنظیم مقررات خرد و نظارت بر بزرگ‌ترین بانک‌های منطقه یورو در SSM شرکت می‌کند.
اگرچه مشارکت بانک مرکزی اروپا در سیاست‌های احتیاطی کلان و تنظیم و نظارت بر سیاست‌های احتیاطی خرد، عاری از خطرات نیست، ممکن است آثار مثبت خارجی گسترده‌ای در سطح یورو (تکمیل ادغام بازار مالی، کاهش خطرات ثبات مالی و ترس از تجزیه منطقه یورو ) داشته باشد. راه‌اندازی سریع SRM و یک طرح مشترک سپرده‌گذاری برای منطقه یورو می‌تواند خطر درگیری بانک مرکزی اروپا را در عملیات نجات بانکی در آینده کاهش دهد.

منبع: ماهنامه بانکداری آینده