تراز منفی ۸۰ هزار میلیارد تومانی

یکی از مهم ترین وظایف سالانه دولت ها تعیین دخل وخرج کشور برای سال آینده است که همه ساله در قالب بودجه تدوین و در ماه های پایانی سال برای تصویب به مجلس ارائه می شود. در سال 96 نیز رئیس جمهور در تاریخ 19 آذر ماه لایحه بودجه سال 97 را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. مجلس شورای اسلامی نیز از روز تحویل لایحه با جلسات متعدد در کمیسیون های تخصصی و صحن به بررسی آن پرداخت. هم زمان نظرات گوناگونی نیز از سوی نمایندگان و کارشناسان اقتصاد در خصوص ابعاد مختلف آن منتشر شد.

در بدو تقدیم لایحه بودجه، مرکز پژوهش های مجلس از کسری 137 هزار میلیارد تومانی بودجه (بدون احتساب درآمدهای نفت) خبر داد اما در همان زمان دولتی ها در قبال این موضوع جبهه گیری کرده و اعلام کردند لایحه بودجه سال 97 با هیچ کسری مواجه نخواهد شد و نباید منابع حاصل از فروش نفت را به عنوان کسری معرفی کنیم. با این وجود، نگاهی به بودجه سال های قبل نشان داده است دولت ها در بسیاری از سال ها با کسری بودجه دست به گریبان بوده اند. لذا از ابتدای سال تمهیدات لازم را برای مقابله با آن در نظر می گیرند. در سال 97 نیز، مواجهه دولت با معضل کسری بودجه دور از ذهن نیست.

به گزارش پایگاه خبری بانکداری الکترونیک به نقل از ماهنامه بانکداری آینده شماره 30 ، براساس آمار منتشر شده از سوی بانک مرکزی دولت در 10 ماهه نخست سال 96، تراز عملیاتی بودجه دولت منفی 755 هزار میلیارد ریال بوده است. با فرض تداوم این روند در دو ماه باقیمانده سال این رقم در پایان سال به بیش 900 هزار میلیارد ریال خواهد رسید. همچنین با فرض رشد 15 درصدی (با توجه به روند رشد رقم منفی تراز عملیاتی بودجه در سال های 90 تا 95) در سال 97 این رقم به حدود 1,080 هزار میلیارد ریال بالغ خواهد شد. در این نوشتار به گزینه های پیش روی دولت برای مقابله با کسری بودجه در سال 97 پرداخته شده است.

نمودار 1 / تراز عملیاتی بودجه

با توجه به شرایط فعلی کشور، دولت برای رویارویی با کسری بودجه احتمالی با چند گزینه مواجه است. استقراض از بانک مرکزی و به عبارت ساده تر چاپ پول یکی از متداول ترین راه هایی است که در بسیاری از سال ها راهگشای دولت برای تامین کسری بودجه کشور بوده است. به عقیده بسیاری از کارشناسان با توجه به ترکیب تیم اقتصادی دولت، تفکرات و عملکرد آن ها در 6 سال گذشته، انتخاب این گزینه از سوی دولت بسیار بعید به نظر می رسد. دلیل اصلی این کارشناسان برای رد کردن این روش آن است که افزایش حجم نقدینگی کشور از مهم ترین تبعات آن است. این در حالی است که در طبق آمارهای منتشر شده حجم نقدینگی کشور در سال های و ماه های اخیر به صورت چشمگیری افزایش یافته؛ به گونه ای که در پایان آبان ماه 96 به رقم قابل توجه ۱,424 هزار میلیارد تومان رسیده و انتقادات بسیاری را متوجه دولت کرده است. لذا در صورت استقراض دولت از بانک مرکزی و چاپ پول، حجم نقدینگی بیش از پیش افزایش یافته و روزهای بسیار سختی برای دولت در مقابل منتقدان را رقم خواهد زد.

افزایش مالیات دریافتی راه دیگری است که دولت می تواند با اتکای به آن درآمدهای خود را افزایش داده و کسری بودجه احتمالی را جبران نماید. این موضوع می تواند از دو طریق محقق گردد. نخست افزایش دریافتی از مؤدیان فعلی که می تواند با استفاده از افزایش نرخ مالیات و یا کاهش موارد معافیت های مالیاتی صورت گیرد. عدم گنجاندن این پیشنهاد در بودجه از یک سو و همچنین تضاد آن با حمایت از تولید ملی (که همواره شعار دولت بوده) باعث شده است گزینه استفاده دولت از این گزینه کاملا مردود به نظر برسد. راه دوم ایجاد سازوکارهایی برای دریافت مالیات از گروه های جدید است که تاکنون مالیاتی پرداخت نمی کرده اند.

عملکرد و برنامه های سازمان امور مالیاتی در سال های اخیر نشان می دهد دولت در سال گذشته نیز بر روی این موضوع تمرکز داشته و این روش در سال 97 و سال ها بعد از آن نیز ادامه خواهد یافت. بر طبق آمارهای منتشر شده دولت در بودجه تقدیمی به مجلس درآمدهای مالیاتی را 128 هزار میلیارد تومان درنظر گرفته است. این در حالی است که این رقم در بودجه 96، حدود 116 هزار میلیارد تومان بوده که در 9 ماهه نخست امسال حدود 77 درصد از آن محقق شده است. لذا با این تفاسیر دولت در بهترین حالت می تواند رقم پیش بینی شده را مربوط به مالیات را محقق نموده و احتمال آن که مازاد درآمدی از این محل حاصل شود بسیار اندک است.

استقراض از مردم از طریق انتشار اوراق دولتی روش دیگری است که دولت می تواند تا حدودی با استفاده از آن بر کسری بودجه غلبه نماید. انتشار اسناد خزانه اسلامی و همچنین سایر اوراق با درآمد ثابت، به دلیل عدم تورم زایی همواره یکی از گزینه های مطلوب دولت در سال های اخیر به ویژه برای پرداخت بدهی ها بوده است. در لایحه بودجه ۹۷ نیز انتشار ۸۵ هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی و اوراق خزانه پیش بینی شده که ۸ هزار میلیارد تومان از آن متعلق به شهرداری ها است. لذا بسیاری از کارشناسان استفاده مجدد دولت از این گزینه را به عنوان یکی از ابزارهای مقابله با کسری بودجه احتمالی بسیار محتمل می دانند. انتشار 30 هزار میلیارد ریال صکوک منفعت با نرخ سود 20 درصدی در اسفند ماه 96، نشان می دهد که دولت از هم اکنون استفاده از این ابزار را کلید زده است.

بسیاری از صاحب نظران بر این باورند که افزایش غیررسمی نرخ سود در کشور (در کنار اهداف اعلام شده) در راستای استفاده دولت از این ابزار صورت پذیرفته است. اما علیرغم مزیت های فراوان، واقعیت آن است که دولت ها از طریق این ابزار، به گونه ای خرید زمان و آینده فروشی محسوب می شود. بدهکاری حدود ۲۳ هزار میلیارد تومانی دولت از محل سود اوراق مشارکت قبلی یکی از تبعات این آینده فروشی است. (انتشار اوراق خزانه بین المللی نیز یکی دیگر از راه های تامین منابع مالی است که علیرغم دریافت مجوز از مجلس به دلیل شرایط تحریم، امکان عملی شدن آن وجود ندارد.)

استفاده از اهرم درآمدهای نفتی یکی دیگر از راه های افزایش درآمد و غلبه بر کسری بودجه احتمالی به شمار می رود. نفت نیز همچون مالیات یکی از منابع درآمدی مهم دولت در تحقق بودجه به شمار می رود. در بودجه سال 96 جمع منابع حاصل از فروش نفت مبلغ 113 هزار میلیاردر تومان در نظر گرفته شده بود که از این مبلغ در 9 ماهه نخست سال حدود 86 هزار میلیارد تومان (معادل 76 درصد) محقق شده است. این درآمد در لایحه بودجه سال 97، اگرچه حدود ۳۰ درصد از منابع بودجه را به خود اختصاص داده، اما با کاهش 12 هزار میلیارد تومانی مواجه شده و به 101 هزار میلیارد تومان رسیده است.

لذا می توان گفت این مبلغ واقع بینانه و یا حتی محافظه کارانه است. همچنین در لایحه بودجه 97، قیمت هر بشکه نفت 55 دلار در نظر گرفته شده است. با توجه به آن که قیمت نفت صادراتی ایران در حال حاضر رقمی بالغ بر 60 دلار است تحقق این درآمد به لحاظ دلاری (با فرض ورود تمامی وجوه حاصل از فروش به کشور) چندان دور از ذهن نیست. هر چند در این بین احتمال کاهش قیمت نفت و همچنین کاهش تولید کشور نیز ممکن است تحقق این درآمد (به لحاظ دلاری) با چالش مواجه نماید.

اما موضوعی که می تواند دست دولت را برای افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی باز نگه دارد، نرخ تسعیر است. براساس بررسی ها، دولت نرخ تسعیر دلار در بودجه را 3500 تومان در نظر گرفته؛ حال آنکه در اسفند ماه میانگین این نرخ 4650 تومان بوده و براساس پیش بینی ها صعود آن به قیمت هایی بالاتر از 5000 تومان در سال 97 بسیار محتمل است. با فرض میانگین تسعیر دلار به نرخ 5000 تومان درآمدهای دولت از محل فروش نفت می تواند بیش از 40 درصد رشد کند. لذا بسیاری از صاحب نظران بر این باورند که افزایش نرخ ارز نه تنها موجبات تکدر دولت را فراهم نیاورده بلکه مقدمات افزایش درآمد دولت در سال آینده را آماده کرده است. در بخش داخلی نیز دولت افزایش نرخ فروش فرآورده های نفتی را به عنوان یک منبع درآمدی در نظر گرفته بود اما با هجمه گسترده از سوی مردم و مجلس مواجه شده و از موضع خود عقب نشینی کرد.

از واگذاری شرکت های دولتی نیز در لایحه بودجه سال 97، به عنوان یکی دیگر از راه تامین منابع مالی دولت یاد شده است. اما با توجه به شرایط اقتصادی میزان تحقق آن در هاله ای از ابهام قرار دارد. لذا اظهارنظر در خصوص میزان تحقق آن و همچنین وجود کسری یا مازاد درآمد از این محل بسیار مشکل است.

کاهش (مدیریت) هزینه ها نیز از دیگر راه های مقابله با مشکل کسری بودجه برای دولت ها محسوب می شود. هزینه های جاری و همچنین وجوه مورد نیاز برای پرداخت یارانه نقدی از مهم ترین هزینه های دولت به شمار می روند. تجربیات سالیان گذشته نشان می دهد با توجه لزوم افزایش حقوق سالیانه کارمندان، کاهش هزینه های جاری دولت تنها و تنها از طریق کوچک سازی و چابک سازی دولت امکان پذیر است. موضوعی که علیرغم تمایل دولت ها در دوره های مختلف با توفیق چندانی همراه نبوده است. هزینه های مربوط به پرداخت یارانه ها نیز با توجه به عدم وجود راهکار عملی برای شناسایی دهک های کم درآمد جامعه چندان عملی به نظر نمی رسد. لذا به نظر می رسد، در سال 97 نیز همچون سال های قبل، عدم تخصیص بخش عمده هزینه های عمرانی، تنها راه تامین کسری بودجه از طریق کاهش هزینه ها باشد.

با توجه به شرایط جاری (نیمه دوم اسفند ماه 96)، به نظر می رسد دولت تبعات سنگین افزایش نرخ ارز را پذیرفته و قصد دارد از آن به عنوان گزینه اصلی برای مقابله با کسری بودجه استفاده نماید. ضمن آن که انتشار اوراق خزانه اسلامی و صکوک مشابه و همچنین بهره برداری حداکثری از ظرفیت های مالیاتی نیز همچون سال های گذشته به عنوان گزینه مکمل در دستور کار خواهد بود. در هر صورت تجربیات سال های گذشته نشان می دهد که مجلس در امر تصویب بودجه چندان نظرات دولت را در نظر نمی گیرد. به گونه ای که در بسیاری از سال ها بودجه تقدیمی با بودجه تصویب شده کمترین شباهت را داشته است. با این باید منتظر ماند و دید حاصل تلفیق نظرات دولت، مجلس، شورای نگهبان و احتمالا مجمع تشخیص مصلحت نظام چه خواهد بود و دولت برای اجرای آن از چه گزینه هایی استفاده خواهد کرد.