سرنوشت دولتی که تئوری اقتصادی نداشت

ولی در رویکرد انتخاب عمومی بیان می‌شود که حتی اگر سیاستمداران و دیوان‌سالاران از روش حداکثرسازی رفاه اجتماعی آگاه باشد احتمال دارد منافع آنها در چنین کاری نباشد. زیرا آنها نیز منافع شخصی خود را حداکثر می‌کنند و قواعد اساسی و فرایندهای سیاسی و دیوان‌سالاری شاید به گونه‌ای باشد که این حداکثرسازی لزوماً به حداکثرسازی رفاه اجتماعی منجر نشود.فروض رویکرد انتخاب عمومی را نمی‌توان درباره همه سیاست‌مداران صادق دانست.{1} بلکه بحث درباره این مسئله است که چگونه می‌توان با اصلاح نهادهای مرتبط از بروز زیان‌های چنین رفتاری در تصمیمات جمعی جلوگیری کرد.در این مقاله برمبنای چند ابزار تحلیلی مهم از رویکرد انتخاب عمومی، لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها ارزیابی می‌شود. در قسمت اول، آثار ایجاد توهم مالی در لایحه دولت بحث می‌شود؛ در قسمت دوم، مصادیق منافع خاص در لایحه مطرح می‌شود؛ درقسمت سوم، نقش دیوان‌سالاران در لایحه تحلیل می‌شود و در قسمت چهارم بررسی می‌شود که تصویب این لایحه در قواعد اساسی چه تغییراتی و به نفع چه کسی ایجاد می‌کند و در پایان نتیجه‌گیری ارائه می‌شود.1. ایجاد توهم مالیتوهم مالی به این مفهوم است که با توجه گستردگی و متنوع بودن ماهیت دریافتی‌های دولت و خدمات دولتی، افراد جامعه به خوبی نمی‌توانند ارزش واقعی پرداخت‌های خود به دولت و دریافت‌های خود از دولت را مشخص کنند. در این شرایط، فرصت مناسبی در اختیار دولت قرار دارد که به صورت تبلیغاتی یا با مخفی نگه داشتن اطلاعات، ارزش خدمات خود به مردم را بیش از حد و ارزش دریافتی خود از مردم را کمتر از حد نشان دهد.نگاهی به لایحه ارائه شده تحت «هدفمند کردن یارانه‌ها» عنوان نشان می دهد دولت دراین لایحه سعی داشته توهم مالی ایجاد کند. لایحه‌ای که با عنوان «یارانه» به مجلس شورای اسلامی آمده است قطعاً لایحه‌ای برای دریافت «مالیات» از نفت خام، گاز و فرآورده‌های نفتی و افزایش قیمت محصولات دولتی است و پرداخت یارانه طبق این لایحه فقط یک احتمال است. طبق پیش‌بینی‌های انجام شده، برمبنای سناریوی مورد نظر دولت حدود 390 هزار میلیارد ریال از مردم دریافت می‌شود و پس از جبران قیمت تمام شده محصولات دولتی از مابقی (که احتمالاً چیزی نخواهد ماند) فقط 60 درصد آن طبق ماده (5) لایحه به صورت نقدی یا خدمات دولتی به عنوان یارانه به مردم خواهد رسید. ولی دولت برای ایجاد توهم از عنوان معکوس یعنی یارانه برای لایحه استفاده کرده است. این امر برای کمتر از حد نشان دادن بار مالی لایحه بر دوش مردم (به عمد یا غیرعمد) محقق شده است.درحالی که دولت درباره پرداخت نقدی یارانه‌ها در جامعه تبلیغات داشته، اما این موضوع را فقط در یکی از مواد لایحه و آن هم به صورت بسیار مبهم (در بند الف ماده 5 لایحه){2} مطرح کرده است. این امر نیز برای بیش از حد نشان دادن خدمات دولتی برای مردم به عمد یا غیرعمد محقق شده است.شاید این دیوانسالاران مامور از طرف حاکمان برای پیشبرد تغییرات قانونی و اجرایی هستند که برای پیشبرد اهداف خود به عناوینی متوسل می‌شوند که با ماهیت واقعی آن اصلاحات متفاوت و حتی مغایر است. این موضوع در قسمت‌های بعدی بحث می‌شود.2. نفع خاصمنفعت خاص در ادبیات انتخاب عمومی به اعتباراتی گفته می‌شود عده‌ای زیاد مبلغ اندکی را می‌پردازند و تبدیل به مبلغ زیادی می‌شود که عده‌ای اندک از آن استفاده می‌کنند یا آن را تخصیص می‌دهند. هرچند این مفهوم را می‌توان برای بسیاری از مصادیق به کار برد ولی در انتخاب عمومی برای مالیات‌ها (به‌ویژه مالیات‌های با پایه گسترده) به کار می‌رود. طبق لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها، دولت دو نوع مالیات خواهد گرفت:اول، مالیات بر فروش نفت خام و گاز در داخل که تاکنون فقط از نفت خام صادراتی دریافت کرده است و براساس نرخ‌هایی تعیین شده که در بودجه‌های سالانه دولت (تبصره 11 بودجه‌های قبل از 1387 و بند 7 بودجه 1386) به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید. در کشورهای دیگر به چنین دریافت‌های دولت «مالیات بر منابع طبیعی» گفته می‌شود و چنین مالیاتی از سایر منابع طبیعی نیز دریافت می‌شود. طبق تبصره (1) ماده (1) این لایحه{2} به دولت اجازه داده شده است که از نفت خام مصرف داخلی نیز مالیات بگیرد بدون این که از عنوان مالیات استفاده کند. این مالیات در واقع، مالیات بر دارایی‌های اشتراکی ملت ایران است که اگر فرض بر این باشد که تمام افراد این نسل و نسل‌های بعدی ملت به طور مساوی از آن سهم دارند در نتیجه به عده بسیار زیادی مبلغ اندکی خواهد رسید ولی این سهم‌های اندک برای دولت، اعتبار بسیار زیادی خواهد شد که تخصیص آن در اختیار 290 نماینده مجلس، یک رئیس جمهور، 21 وزیر و چند مدیر شرکت دولتی است.دوم، مالیات بر فروش کالاهای خاص مانند سیگار، بنزین و سایر فرآورده‌ها، تلفن همراه و مانند آن یکی دیگر از مالیات‌هایی است که پایه گسترده‌ای دارد و مبلغ اندک پرداختی توسط تعداد زیادی از افراد می‌تواند منابع مالی قابل توجهی برای دولت فراهم کند. چنین مالیاتی طبق قانون مالیات بر ارزش افزوده فقط بر انواع سیگار و محصولات دخانی (15 درصد)، انواع بنزین و سوخت هواپیما (30 درصد)، نفت سفید و نفت گاز (10 درصد) و نفت کوره (5 درصد) تعیین شده است. اما دولت طبق ماده (2) لایحه اختیار تصمیم‌گیری درباره دریافت و مصرف مهم‌ترین قسمت این مالیات را کسب خواهد کرد.3. پوشش اهداف دیوان‌سالاراننیسکانن به عنوان یکی از مهم‌ترین نظریه پردازان رویکرد انتخاب عمومی معتقد است، دیوان‌سالاران در سازمان‌های دولتی تحت فرمان خود دنبال هدف حداکثرسازی حوزه قدرت خود هستند که این هدف با حداکثرسازی بودجه سازمان آنها محقق خواهد شد. آنها در این فرایند همچون انحصارگرانی عمل می‌کنند که محصول خود را نه بر مبنای قیمت بازاری بلکه به بالاترین قیمت ممکن به فروش خواهند رساند.در لایحه پیشنهادی دولت چنین سازوکاری قابل مشاهده است. زیرا، دولت طبق این لایحه خواسته است که قیمت محصولات انحصاری خود را به قیمت تمام‌شده‌ای که دیوان‌سالاران ناکارا تولید کرده‌اند به فروش برساند. تاکنون دیوان‌سالاران مدیر در شرکت‌های تولیدکننده این محصولات، عمدتاً هدف حداکثرسازی بودجه خود را از طریق بودجه عمومی دولت محقق ساخته‌اند. ولی در سالهای اخیر بودجه دریافتی آنها از دولت بیش از حد زیاد شده است به‌طوری که سهم عمده‌ای از بودجه عمومی به آنها اختصاص می یابد. همچنین با بالا رفتن قیمت جهانی نفت خام، کسب ارزش نفت خام فروخته شده در داخل برای این دیوان‌سالان بسیار وسوسه‌انگیز شد. اما هنگامی که قیمت جهانی نفت خام از اواسط سال 1387 پایین آمد، به طوری که منابع آنها از بودجه عمومی دولت نیز در هاله‌ای از ابهام قرار گرفت این دیوان‌سالاران به تکاپو افتاده‌اند که با افزایش قیمت محصولات انحصاری خود به اهداف خودشان دست یابند.یکی دیگر از مصادیق لایحه درباره گسترش حوزه قدرت دیوان‌سالاران در دولت که به‌ویژه در چند سال اخیر نمود بیشتری یافته است راه‌اندازی یک واحد دولتی دیگر با عنوان «صندوق هدفمند کردن یارانه‌ها» در ماده (9) لایحه است. این صندوق از لحاظ کارکردی و ماهیت حقوقی موردنظر این دیوان‌سالارن شبیه به صندوق مهر امام رضا (ع) و ستاد اجرایی طرح سهام عدالت است که در سالهای اخیر با هدف توزیع اعتباراتی بین مردم تأسیس شدند وهمگی در یک موضوع یعنی حداکثرسازی حوزه قدرت دیوانسالاران مشترک اند.4. اضمحلال قانون اساسییکی از مهم‌ترین مباحث انتخاب عمومی شکل‌گیری و اضمحلال قواعد اساسی در جوامع است. بوکنن (برنده نوبل اقتصاد در سال 1986) بیان می‌کند که وظیفه اقتصاددانان این است که قواعد شکل‌گیری سیاست‌های دولت را تحلیل کنند نه نتایج احتمالی این سیاست‌ها را و مهم‌ترین قواعد برای تحلیل، قواعد اساسی است. علاوه بر شکل‌گیری یکی از مباحث آنها نحوه اضمحلال قواعد اساسی است. طبق این بحث، معمولا کسانی که براساس قانون اساسی به قدرت می‌رسند در پی تغییر قانون اساسی به نفع خود هستند. این موضوع را می‌توان در فرازهایی از لایحه پیشنهادی دولت مشاهده کرد.همان‌طور که تشریح شد دولت طبق تبصره (1) ماده (1) لایحه اجازه خواهد داشت که از نفت خام مصرف داخلی نیز مالیات بگیرد بدون این که از عنوان مالیات استفاده کند. این کار دولت به دلیل این است که اگر دولت، اعتبارات حاصل از افزایش قیمت نفت خام فروخته شده در داخل را با عنوان مالیات از پالایشگاه‌ها دریافت کند از لحاظ قانون اساسی محدودیت‌هایی برایش ایجاد می‌شود: الف، وضع مالیاتها طبق اصل 51 قانون اساسی باید به موجب قانون مصوب مجلس باشد. ب، اگر دریافتی دولت از این محل عنوان مالیات بگیرد باید طبق اصل 53 قانون اساسی در خزانه متمرکز شود، درحالی‌که با سازوکار پیشنهادی دولت در لایحه ارائه شده، این دریافتی یا در بانک مرکزی، یا شرکت ملی نفت و یا در صندوق ماده (13) لایحه متمرکز خواهد شد که قواعد نظارتی متفاوت با خزانه دارند.دولت در تبصره ماده (2) لایحه خواسته است که اختیار وضع مالیات بر کالاهای خاص را بر عهده گیرد و در ماده (14) نیز اختیار تعیین معافیت مالیاتی را درخواست کرده است. این خواسته‌ها نیز اصل 51 قانون اساسی را به نفع دولت تفسیر می‌کند.در ماده (9) لایحه آمده است که «صندوق هدفمند کردن یارانه‌ها توسط هیئت امنایی به ریاست رئیس جمهور (یا معاون اول وی) و مرکب از وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر رفاه و تامین اجتماعی و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور … به صورت موسسه عمومی غیردولتی اداره می‌شود». چنین صندوقی این هدف را محقق خواهد کرد که تخصیص اعتبارات موجود در این صندوق لازم نیست طبق اصل 53 قانون اساسی توسط مجلس به تصویب برسد بلکه طبق تبصره (2) ماده (9) با تصویب هیئت امنا تخصیص خواهد یافت.5. نتیجه‌گیریدر این مقاله برمبنای چند ابزار تحلیلی مهم از رویکرد انتخاب عمومی، لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها ارزیابی شد. دولت در این لایحه با ایجاد توهم مالی سعی دارد که «پایه مالیاتی» گستره‌ای ایجاد کند ولی لایحه‌ای با عنوان «یارانه» به مجلس آورده است؛ مالیات‌هایی که در این لایحه پیش‌بینی شده مصداقی از منافع خاص است یعنی عده زیادی آن را می‌پردازند ولی منافع آن برای گروه اندکی خواهد بود؛ منافع لایحه می‌تواند اهداف دیوان‌سالاران برای افزایش بودجه سال 1388 را پوشش دهد درحالی که دولت، سال آینده تنگنای مالی بزرگی دارد؛ دولت با این لایحه سعی دارد قواعد اساسی را به نفع خود تغییر دهد.در شکل‌گیری تصمیمات جمعی، اشخاص بسیاری با اهداف و قدرت متفاوت حضور دارند. این امر که در یک تصمیم جمعی، حداکثرسازی منافع جمع باید اهمیت داشته باشد بر کسی پوشیده نیست ولی لزوماً در تصمیم‌گیری‌های جمعی این هدف متعالی محقق نمی‌شود. هدف از این تحلیل این بود که نشان دهد مسائلی در فرایند تصمیم‌گیری درباره لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها وجود دارد که هرچند اهداف سیاست‌مداران و به‌ویژه دیوان‌سالاران منتخب آنها را برآورده می‌کند ولی شاید منافع جمعی را برآورده نکند. در این راه، این اشخاص به ابزاری مانند ایجاد توهم مالی، گسترش منافع خاص و اضمحلال قانون اساسی متوسل شده‌اند تا اهداف دیوان‌سالارنه خود را برآورده کنند.اقتصاددانان در رویکرد انتخاب عمومی بیش از آن که به سیاست‌مداران و دیوان‌سالاران مشاوره (مجانی یا پولی) بدهند باید به جامعه مشاوره دهند تا افراد در دولت از اطلاعات ناقص و بی‌اطلاعی عقلایی شهروندان سوء استفاده نکنند. بنابراین، بهتر است همراه با تحلیل نتایج احتمالی تصمیمات احتمالی دولت، نحوه شکل‌گیری این تصمیمات نیز تشریح شود.**************************** پاورقی:* دانشجوی دکتری اقتصاد دانشگاه تهران1. . Bohm (1987) 2. الف) کمک مستقیم و در قالب پرداخت نقدی و یا غیرنقدی یا واگذاری سهام از جمله سهام قابل عرضه در بورس بر حسب اختیار به خانوارهای جامعه هدف.3. تبصره 1- قیمت فروش نفت خام به پالایشگاههای داخلی حداقل 95 درصد قیمت فوب خلیج فارس تعیین می‌شود و قیمت فرآورده‌ها متناسب با آن تعیین می‌شود …4. ماده 2- دولت مجاز است برای مدیریت آثار نوسان قیمتهای بین‌المللی حاملهای انرژی بر اقتصاد ملی، مالیات بر مصرف انرژی را متناسب با این عوامل تعیین و اخذ نموده و همچنین از طریق تعیین و اخذ عوارض و با اخذ مابه‌التفاوت و یا پرداخت یارانه اقدام نماید. وجوه حاصل از این ماده در اختیار صندوق موضوع ماده (9) این قانون برای مصرف در امور موضوع این قانون قرار می‌گیرد.5. Niskanen 6. Buchanan7. هیچ‏ نوع‏ مالیات‏ وضع نمی‏‌شود مگر به‏ موجب‏ قانون‏. موارد معافیت‏ و بخشودگی‏ و تخفیف‏ مالیاتی‏ به‏ موجب‏ قانون‏ مشخص‏ می‏‌شود – اصل 51 قانون اساسی.8. کلیه‏ دریافتهای‏ دولت‏ در حسابهای‏ خزانه‏ داری‏ کل‏ متمرکز می‏‌شود و همه‏ پرداختها در حدود اعتبارات‏ مصوب‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ می‏‌گیرد.9. بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‌شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏‌گردد. هر گونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود.10. تبصره 2- صددرصد وجوه واریزی به صندوق به شرح سرفصل‌های مندرج در مواد (5)، (6) و (8) این قانون با تصویب هیئت امناء اختصاص می‌یابد.منبع:الف